关于校院两级管理体制改革的思考（关于校院两级管理体制改革的思考和建议）
摘 要：校院两级管理体制改革是全面深化大学综合改革、完善大学内部治理体系的一项重要内容，其核心是通过调整校院两级管理的权力、责任和义务，结合事权下放财权、人事权，落实学院办学自主权，使学院真正成为办学实体。校院两级管理体制改革是一项系统改革，在推进过程中要明确领导责任，找准改革着力点，坚持问题与目标相结合的导向，整体设计改革方案，做好改革风险评估。
关键词：大学；内部管理；体制改革
在我国建设高等教育强国、全面实施“双一流”建设进程中，推进校院两级管理体制改革，调整校院两级的权力、责任和义务，落实学院办学自主权，下移管理重心，变“校办院”为“院办校”，使学院真正成为办学实体，可以充分调动学院的办学积极性和主动性，有效激发学院的办学活力、内生动力和发展潜力，激励学院自觉争创一流，从而推动学校整体高质量发展，提高大学的整体竞争力。
大学内部管理现存的主要问题
新时代，随着我国高等教育办学规模基本保持稳定，内涵发展、自主创新、全面提高教育质量成为我国高等教育发展的中心任务。高等教育的高质量发展，需要与之相适应的大学内部管理体制机制做保障，但我国大学内部管理中存在的一些普遍性问题，在一定程度上影响了高等教育中心任务目标的实现。主要表现为以下五个方面：一是校院两级管理权责划分不够合理。学院一级被赋予的事权与所掌握的财权、人事权不匹配，办学重心偏向学校层级，学院没有真正成为办学实体，直接影响了学院办学的积极性和主动性。二是目标与任务导向问题。校部机关、学院与学院领导个人的聘期目标任务都不够清晰具体，没有落实到具体的人身上，主要建设工作任务责任主体不明确，影响了大学办学绩效的提高。三是内部日常管理存在的问题。大学内部管理多呈现条块分割局面，管理碎片化、项目化，“头重脚轻”。校部机关虽掌握大量办学资源，但易陷入纷繁复杂的具体事务中，不能将主要精力放在抓战略发展、宏观管理和对学院办学的监督上；而学院的日常工作则疲于应付上级具体事项的要求，不能将主要精力投入教学科研的建设与创新上。看似校院两级工作任务都很繁重，但很多工作质量不高、效率低下。四是编制与合约问题。大学内部定岗、定编制度缺失，导致工作一直没有执行到位。编制内合约管理、聘期管理多有名无实、形同虚设，进人指标、职称指标、绩效分配等存在“大锅饭”问题。五是业绩激励问题。教学、科研、社会服务和管理岗位的激励体系不够健全，不能很好激励学院和全体教职员工争创一流。
总体来说，当前不少大学内部管理的现状：该放的没有放下去，该管的没有管好；校院两级没有形成合力，办学效益没有充分发挥出来。在国家建设高等教育强国和全面实施“双一流”建设的背景下，当前的校院两级管理体制机制已经不能很好地适应形势发展的要求，不能充分调动和激发学院与全体教职工的工作积极性、主动性和创造性，不利于学院与教职工争创一流。因此，与时俱进地对现有校院两级管理体制进行优化和改革，是实现大学高质量发展的重要前提条件。
校院两级管理体制改革要达成的目标
校院两级管理体制改革的难点在于如何破解校院两级之间权责的“零和博弈”。从本质上说，校院两级管理体制改革就是校部职能管理部门与学院之间的一次权力、责任和义务的再分配，就要求学校领导者具有战略和全局眼光，为大学的整体和长远发展考虑，重新思考现代大学制度下学校与学院的关系，前瞻性地整体筹划改革大局，转变办学管理模式，下定决心赋予学院应有的办学权力，下移管理重心，使学院真正成为战略谋划的重要参与方，在与学校达成共识的战略框架下更加自主地开展办学活动，只有真正变“校办院”为“院办校”，才能推动大学整体高质量发展。
校院两级管理体制改革是全面深化大学综合改革、完善大学内部治理体系、建设现代大学制度的一项重要内容，是完善大学内部管理体制机制的重要切入点。改革的出发点是激活学院的办学活力，改革的突破点在于“放管服”相结合，以“放”为主、“管服”跟进，结合事权下放财权、人事权，带动人才培养、学科建设、师资队伍建设、科学研究、国际化等大学主要工作的系统改革，全面提高大学内部管理质量。因此，改革要达成的目标是：通过系统改革，使学院成为拥有较大办学自主权的责任实体，最终建立起“权责清晰、目标明确、制度规范、考核标准完善、激励体系健全的校院两级管理体制机制”，逐步使校院两级的关系由简单的行政隶属关系变为对组织目标高度认同的紧密型战略同盟关系，学校办学充满活力、富有效率，促进学校科学健康发展。
国内大学多样化的改革模式
目前，国内大学在推进校院两级管理体制改革方面，尽管采用的改革路径、侧重点和改革模式各不相同，但有一个基本的共同出发点，即各改革院校都是紧密结合各自的办学特色、发展水平和办学实际，找准学校发展中存在的主要问题来推进改革的。
1.完善聘约模式
以北京大学为代表，其主要做法是明确学院发展目标，按照一流大学、一流管理、一流学者的标准完善教师聘期合约、考核与晋升标准，按照一流管理者的标准聘请院级领导，明确党政领导班子职责分工和运行机制，依托系级学术机构充分发挥教师在学科建设、人才培养、科学研究等方面的作用，推动资源配置向院系倾斜，充实院系行政服务力量。同时，转变校部机关职能，探索管理服务部门与院系行政队伍条块结合的“矩阵式”和“派驻制”管理模式，推动校部机关改革。按照“管办分离”和“收支两条线”原则，剥离管理服务部门的直接办学职能和成本补偿服务项目。
2.目标协议模式
以上海交通大学和中山大学为代表，其校级领导与院级领导签订聘期协议书或责任书，实行协议授权、目标导向管理，从“校办院”转变到“院办校”。上海交通大学以“院为实体，预算改革，协议授权，目标责任清单”的模式，选取试点学院推进改革。该校分两步推进改革：一是推动综合预算改革。试点学院提出学院年度预算，提交学校审核，批准同意后，学校将经费打包给学院，学院可在预算框架内自主支配。二是以协议授权和目标责任清单形式将部分权力下放给学院。建立了校院两级在人事管理、人才培养、资产管理、科研管理等方面的一系列权责清单，并按责权利统一的原则与各个学院签订了建设协议书，协议书中明确了校院双方的权利与义务，并明确了学院在教学、科研等方面的建设目标，学校按照授权协议对执行情况进行抽查或定期核查，如发生严重问题，不仅收回相关权力，而且还要对院系负责人展开问责。
3.下放权力模式
以复旦大学为代表，按照“放管服”相结合的形式，下放权力，激活学院办学活力。主要做法是精兵简政、资源下放、强化监管。复旦大学出台了系列改革制度文件推进改革。一是对校级行政部门精兵简政。把校部机关从42个精简到33个，机关科室从125个精简到83个，多出的行政人员分流到院系。二是办学资源“打包”下放。一方面，下放人事权，学校一次性核定学院3年高级职务晋升总额和年度晋升名额，学院每年度可对本院高级职务晋升名额进行适当调整。同时，预聘教师的引进、七级以下管理人员的职员职级评聘等均由学院按程序自行决定，报学校备案。另一方面，实施全额预算，财务处不再一一审批项目，而是每年直接向院系拨付三项经费—基本运行经费、基本发展经费、重点发展经费。其中，学院可根据预算自主统筹安排前两项经费；重点发展经费则由学校统筹，教学科研经费原则上不再转拨，而是直接下达给学院。三是强化监督机制。其主要包括：建立学院权力负面清单；实施会计委派制；扩大学院预决算信息公开，接受教代会监督等。
4.财务导向模式
以武汉大学、厦门大学、华中师范大学、西北工业大学等校为代表，其主要做法是以财务管理和预算编制为突破口，学校财务管理模式由“统一领导、集中管理”逐步过渡到“统一领导、分级管理、集中核算”的运行模式，以财务预算改革带动校院两级管理体制改革。分级管理改革的核心是学校预算分为校级预算和学院预算两级，按照厘定标准，下拨经费、加强统筹，形成“定额拨款＋专项补助＋绩效拨款”的预算拨款模式，建立起“统一领导、分级管理、财力集中、财权下放、权责结合、财事结合、分级报账、集中核算”的管理体制。
以武汉大学的财务预算管理改革为例，学校于2016年制定了《武汉大学院（系）级财务管理实施细则》，明确规定院（系）（以下简称“学院”）级预算是学校预算的重要组成部分，是学院根据各项事业发展规划和任务编制的年度财务收支计划。学院编制预算方案必须包括：学院预算的内容、学院预算的编制程序、学院收入预算项目、学校承担的有关费用、学校的奖励举措、支出规定、绩效奖励，以及监督、考核和奖惩规定等。其核心是明确了学院收入预算项目和学院支出预算项目。学院收入预算项目包括：普通本（专）科生学费和拨款收入、研究生学费和拨款收入、继续教育学费收入、留学生学费收入、培训费收入、其他教学服务收入、科研服务收入、专项拨款和其他收入等。学院支出预算项目包括：人员经费支出、日常运行支出、专项建设支出、科研支出和其他支出等。上述规定，特别是有关学院收入的明确规定，对于调动学院办学积极性有很大的激励作用。
5.学部学科模式
以北京师范大学为代表，其主要做法是调整院系成立学部，对标学科、整合资源、创建一流。依托学部制改革，全面下放办学自主权，简化学校对学部的各类行政审批，给予学部更多的人事管理权、资源配置权、教学改革权等办学自主权。根据学部学科建设和人才队伍建设规划，相关职能部处分别论证，提出并配置给学部相应建设资源，并梳理各部门现有管理权限清单，可下放给学部自主管理的全部下放，建立配套的绩效指标和奖励标准。以一级学科建设为导向，根据一级学科的建设层次、学科类型、学科规模、建设绩效等因素投入经费和职称岗位指标，支持各一级学科建设，建立学科建设责任制。
国内著名院校改革的共同点表现为：以解决主要问题带动学校内部管理的系统改革；把二级学院作为办学实体，明确界定校院两级管理权限，下移管理重心，充分落实学院办学自主权，实现事权与财权、人事权相匹配，校院两级各自的权力、责任、义务相一致；目标责任制与激励机制相结合，通过完善内部管理制度体系，规范内部管理运行机制，激发学院办学内生动力和创新活力，推动学校高质量发展。
有关改革的思考
1.改革必须坚持党的领导
校院两级管理体制改革是一项系统性改革，需要全校上下形成合力，各项改革需要协同进行，才能扎实推进。为此，要统一全校思想和行动，成立由学校党委书记和校长任组长的领导机构，统一领导、协调和推进落实改革；成立由学校职能管理部门和学院领导参加的专门改革工作机构，统一实施改革。在改革的具体推进中，要在学校党委的正确领导下，把握好改革的节奏与次序，处理好改革、发展与稳定的关系，可通过“制定改革方案和配套措施、选择改革试点、总结完善提高、全面推进落实”四个阶段，有序推进改革。
2.明确改革的着力点
每所高校都有自己的办学历史、办学特色和发展特点，在启动和推进校院两级管理体制改革时，需要对学校的发展历史、现状和存在的问题进行一次全面深入的调查分析诊断，以找出在学校发展过程中校院两级管理方面存在的主要问题，将解决主要问题作为改革的着力点，围绕主要问题调整校院两级权力、责任和义务，优化资源供给关系和政策供给关系，建立目标驱动的激励机制，通过解决主要问题并带动解决其他内部管理的问题，系统推进和落实改革，完善校院两级治理体系与治理结构，提升内部治理能力。
3.改革应坚持的原则
改革应坚持四项基本原则：坚持“一院一策”，根据学校发展战略和各学院发展实际，以争创一流为导向，鼓励学院差异化和多样化发展；坚持“院为实体”，通过创新资源配置体制机制，授予学院办学资源支配权，增强学院自身发展动力；坚持“权责匹配”，明确校院两级管理权限和责任，用制度管人管事，实现学院建设目标与办学资源配置相匹配；坚持“分类支持”，学校根据各学院承担的不同建设任务，向学院提供相应的发展资源和政策支持。
4.整体设计改革方案
一是厘清校院两级管理权责现状，分析制约学校发展的管理制度障碍，坚持目标导向与问题导向相结合，调整校院两级权力、责任和义务，推动学校的财务、人事、教学、科研、国际化办学和社会服务等管理制度和运行机制的系统改革。配合和服务校院两级管理体制改革的推进，也需要制定学校职能管理部门机构调整方案和工作考核办法，对职能管理部门进行同步或后续改革，以解决新的管理体制建立后职能管理部门管理职能转变的要求。二是测算学校可以用于改革的资金支持额度。任何改革必须有一定的资金支持，校院两级管理体制改革也不例外。在整体设计改革方案时，对学校和每个学院近年的财务状况做绩效分析，摸清学校“家底”，测算可以用于支持改革的资金额度。三是围绕校院两级管理体制改革目标，采取多种形式和方法，全面征求学院、校部职能部门、学校师生对改革的有关意见、建议和改革诉求，并研究借鉴国内外著名院校的有关改革经验和做法，结合学校实际办学情况，起草形成《校院两级管理体制改革方案》（以下简称《方案》）。四是在全校范围内公开向全校师生和学校领导全面征求对《方案》的意见和建议，不断修改完善《方案》，并进行合法性审查，最终形成凝聚共识、切实可行、具有可操作性的《方案》。
5.建立完善的学院建设目标责任体系
结合学校办学实际确定改革主线，以目标导向、协议授权、聘期合约和财务管理制度改革为抓手，校院两级签订授权协议和学院建设目标协议书，制定《学院整体工作绩效考核办法》《学院业绩奖励办法》，健全管理制度和问责机制，完善学校授予学院权力和事项的监管制度、手段和方法，建立起完善的学院建设目标责任体系，从体制机制上保障学院实现自主发展，引导学院科学定位，办出特色，争创一流，激励全体教职工积极投身改革。
6.充分做好改革风险评估工作
校院两级管理体制改革从根本上说是对现有管理格局的一次调整，改革方案主要是针对学校现行校院管理体制机制存在的问题而进行的，必然会触动现有的利益格局，要使改革能扎实推进，必须对改革做好风险评估工作，充分估计到可能遇到的矛盾和问题，提前做好对策，确保学校发展大局保持稳定。（作者：郭德红 林光彬 洪煜，单位：中央财经大学发展规划处，高教所）
本文系中央财经大学2018年度党建和思想政治工作理论研究课题“高校二级学院管理机制优化研究—以中央财经大学为例”（项目编号：校20180167）研究成果
《北京教育》杂志
