探索基于地域关系的流动党员管理模式丨治党论苑（流动党员属地化管理）

流动党员管理是新时代党员教育管理工作的难点。加强和改进流动党员管理是推动全面从严治党向纵深发展、发挥党员先锋模范作用的必然要求。探索新时代流动党员教育服务管理的创新机制，需要对以流入地党组织为主的管理模式进行总结和反思，对中国社会因“地”派生的社会关系进行更深入的思考。

一、以流入地党组织为主流的党员管理模式的局限与挑战

流动党员管理是随着改革开放和社会主义市场经济的发展而产生的党的建设的新课题。在经济改革和社会结构调整过程中，出现了一支庞大的流动党员队伍。大量党员在外经商、务工、从事业务工作，与原有党组织失去联系，这对基于“单位组织隶属关系”管理党员的传统模式带来了巨大冲击。20世纪90年代以来，中央和地方对外出流动党员管理进行了一系列制度创新。1994年，中央组织部制定《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》，为厘清流动党员的组织关系提供了基本规范。2006年，中央组织部出台《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，明确规定了“坚持以流入地党组织为主、流出地和流入地党组织共同管理，构建流出地与流入地党组织密切配合、有机衔接的流动党员管理机制”。但多年实践证明，以流入地党组织为主的流动党员管理模式存在诸多弊端，已难以适应新时代管党治党的新要求。

一是模式单一，难以摸清外出流动党员的底数。在实践中，许多流入地党组织主要是基于公安流动人口的排查数据对党员身份进行筛查，事实上存在“底数不清、情况不明”的问题。例如，2021年，北京市某区组织部统计的辖区流动党员数量仅500多人，但实际上有大量外出流动党员并不在公安流动人口管理数据库的统计范围内。据山东省某市驻京办统计，仅该市在此区的流动党员就不下200人。可见，流入地和流出地对流动党员的统计口径存在较大差异。以流入地党组织为主的外出流动党员管理模式，客观上无法获得准确的流动党员数据。加之流动党员群体分布范围广、涉及行业多、流动性强，有的党性意识不强、自我约束力弱，个别甚至故意隐瞒党员身份，成为“隐形党员”“口袋党员”。这些问题都会导致流动党员趋向“流失”，难以纳入组织制度化管理。

二是流入地党组织的属地任务繁重，难以真正履行好共同管理责任。在现行体制下，乡镇街道、城乡社区强调的是属地化管理模式，现有的党员教育管理模式主要基于属地来实施考核、评价和督查，有着明确的属地责任。流动党员管理工作在流入地党组织的任务优先排序中难以被列入重要选项，使得许多属地党组织对流动党员管理缺乏积极性和主动性，难以开展有效的组织活动。

三是流入地党组织对外出流动党员的地域性认识不足，难以为流动党员提供针对性服务。从调查研究来看，流入地和流出地党组织对外出流动党员的内涵、作用和价值的理解完全不同。从流出地党组织来看，大部分流动党员是基于乡缘地缘关系流入到异地的党员，有着明确的地域属性和同乡属性，需要以个性化服务来组织、凝聚流动党员。而在流入地党组织看来，流动党员主要是同志关系，无法从地域和乡缘关系的角度认识流动党员，更无法实施基于地域认同的组织活动。长期以来，各地的探索往往侧重于流入地和流出地党组织的管理职责，对驻外办事机构在流动党员教育管理方面的作用认识不足。加之流动党员长期远离流出地党组织，难以开展正常的组织生活，导致流动党员群体缺乏组织归属感，无法充分发挥外出党员服务家乡建设的重要作用。

二、基于地域联结流动党员管理模式的实践探索

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕党员教育管理工作提出一系列新理念新思想新要求。习近平总书记指出：“对党员的日常管理监督，包括组织关系管理、流动党员管理等，要加以改进完善。要针对新情况新问题以改革创新精神补齐制度短板，健全制度，有力执行，真正使党的组织生活和党员教育管理严起来、实起来。”（《习近平关于全面从严治党的论述摘编》，中央编译出版社，第229页）2018年印发的《中国共产党支部工作条例（试行）》明确规定：“流动党员较多，工作地或者居住地相对固定集中，应当由流出地党组织商流入地党组织，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等成立流动党员党支部。”2019年印发的《中国共产党党员教育管理工作条例》第七章明确“流动党员管理”，强化了流出地、流入地党组织的共管责任。相关党内法规的修改，进一步压实了流出地党组织的责任，为探索新时代流动党员管理模式提供了重要指引。近年来，部分省市积极探索流动党员教育管理的有效途径，逐步探索出以流出地党组织为主，以驻外办事机构为平台的流动党员管理新模式，为破解流动党员教育管理难题提供了新思路。

一是以“地”的关联主动摸排流动党员，对流动党员进行动态管理。摸清党员底数是有效管理流动党员的前提。流出地的县区一级派生的地缘关系能够产生较强的社会关联性，可以更有效地组织流动党员队伍。因此，新的流动党员管理模式，即是以“地”的关联所派生的社会关系来识别流动党员的身份，由流出地党组织所在基层党委统一安排，以党支部为单位，通过“组织找党员、党员找组织、党员找党员”，掌握外出流动党员的最新去向，健全完善工作台账。例如，山东省临沂市坚持在流出地以村、县区为单位，对流动党员进行摸底排查。通过组织县乡村逐级摸底、发动在外务工经商党员群众协助摸底、利用有关部门信息比对摸底等方式，对流动党员进行排查摸底，为流动党员建立信息台账，做到流动党员人数清、结构清、分布清、动态清、流向清。（姜仕礼：“把流动党员牢牢凝聚在党旗下—山东省临沂市加强驻外流动党员党组织建设和流动党员教育管理工作纪实”，《红旗文稿》2019年第6期）这种流动党员识别机制，比以流入地党组织为主的模式更加精准更加清晰，获得的数据也更加真实可靠。

二是明确流出地各级党组织职责，压实外出流动党员的管理责任。流出地党组织在外出流动党员管理中履行着重要的管党治党责任，需要层层压实流出地各级党组织的主体责任。其中，流出地区县党委要把加强外出流动党员队伍建设摆上重要议事日程，主要负责同志要认真履行管党治党责任；各县区委组织部要发挥好牵头作用，及时了解驻外党组织工作开展情况；流出地街道乡镇、城乡社区党组织要注意掌握流动党员的亲属、邻居、同学等相关联系人的信息，方便及时联系查找流动党员；流出地党支部要确定1名支部成员，专门负责外出流动党员联系服务工作。原则上每季度至少联系1次，重点做好沟通交流和思想教育工作，以此在加强流动党员管理的同时，增强流动党员的归属感。

三是整合驻外平台，建立健全驻外党的组织体系。在实践中，驻外党组织在外出流动党员管理中扮演着枢纽角色。建立健全驻外党的组织体系，就是要加强驻外党组织班子建设，在驻外办事机构成立流动党员党委，协助流出地党委管理流动党员队伍，并统筹协调招商机构、企业、商会、协会等内部设置的党组织，保证驻外党组织的日常工作有人抓、有人管。针对流动党员的区域分布、总体数量、职业性质等，各县区重点加大在北京、上海、浙江、广东等地组建驻外党组织的工作力度，强化驻外党建力量，确保流动党员无论流动到哪里，都做到“组织不散、管理不松、党性不丢、作用不减”。在此基础上，驻外党组织要定期与流出地各级党组织进行联系，会同流入地党组织共同核查外出流动党员的工作变动情况，以“桥梁”和“纽带”的角色定位，不断加强流入地和流出地的通力协作。

四是以性质界定划分流动党员，建立精准化分类管理体系。按照《中国共产党党员教育管理工作条例》，主要把不同类型的流动党员分为农村流动党员、城市社区流动党员、流动人才党员、高校毕业生流动党员、出国（境）学习研究流动党员。然而，这些划分基本没有把驻外办事机构的派出党员干部和党建力量涵盖在内，且一些由新业态产生的新职业人群也未能囊括进去。在基层调研中，有驻外办事人员认为，外出流动党员应当包括以下几类。第一类是整建制在编外出流动党员，主要包括各省、地、市县的外派工作人员。其中既有负责招商引资、信访维稳的干部，也有交流工作的党员干部。第二类是异地就业人员，主要包括在商业、餐饮、家政、工业、建筑业及IT等领域工作的外出流动党员。第三类是异地居住的流动党员，主要是社会面帮助子女照看孩子的离退休党员。应当根据不同的从业特点、地域特点，更加精准地把握流动党员群体的差异性，构建分类化管理体系，提供针对性的党员教育服务。

五是以反哺家乡凝聚外出流动党员，健全流动党员作用发挥的工作机制。流动党员的地域认同具有重要的社会价值。鼓励党员为家乡经济社会发展作贡献，是凝聚外出流动党员的重要方式。许多外出流动党员在发达地区务工、经商、就业，在知识、技术、资金等方面有许多优势，对家乡有着浓厚的情谊。通过组织实施“反哺家乡”工程，激励外出流动党员积极向党组织靠拢，可以在很大程度上链接流动党员的社会资本，以更好地服务于家乡建设。

六是以流动党员融入流入地为导向，切实维护外出流动党员的合法权益。外出党员在异乡工作生活，存在诸多不便。提升流动党员的归属感，就是要切实保护好外出流动党员的合法权益，关心关爱外出流动党员的生活和工作困难。基于此，流出地党组织要会同驻外党组织，通过流入地党组织积极协调当地组织、人社等有关部门建立信息对接机制，为外出流动党员再就业、提高业务能力等提供有效帮助；通过法律援助等机构，维护好外出流动党员在安全保障、薪酬落实等方面的合法权益；积极协调教育等部门，通过结对帮扶等活动，帮助外出流动党员解决子女入学、生病就医、住房租赁等生活困难，为流动党员在外安心工作尽可能提供关心关爱。只有流出地和流入地协同合作，为流动党员提供足够的人文关怀，才能更好地吸引、号召流动党员，不断提高流动党员队伍内部的凝聚力和战斗力。

三、从模式转变重新认识流动党员管理的价值内涵

全面从严治党是党的十八大以来党中央作出的重大战略部署。建构新的流动党员管理服务机制，搭建起以流入地为主导，以驻外党的组织为平台的管理模式，不仅对全面从严治党在基层落实落地具有重要的实践意义，也对新时代党的建设具有重要的理论价值。

一是准确把握流动党员身份的概念与类别。流动党员的身份是多重的，同样是党员，由于来自不同的职业、不同的行业、不同的单位，社会交往和行为方式往往存在较大差异。如何结合不同党员群体的从业特点和差异，针对不同类型的流动党员群体，创造性地发挥功能性党组织的作用，需要搭建起适合不同群体有效互动的平台和网络；如何分类开展工作，精准化地进行党员管理和服务，需要进一步改善党组织的工作方法；需要打破就流动党员谈流动党员的思维惯性，对“流动”概念进行进一步探索和界定，让外出流动党员和同乡在职党员真正凝聚起来，共同服务家乡。

二是深刻理解中国社会的地缘关系对流动党员管理的重要影响。新时代流动党员的优化管理要基于对中国社会地缘和亲缘关系的理解。费孝通曾在《乡土中国》中对以“地”的关联派生的社会关系作过深入研究。他认为，中国社会存在一种“血缘性地缘”关系。“在稳定的社会中，地缘不过是血缘的投影……地域上的靠近可以说是血缘上亲疏的一种反映”（费孝通：《乡土中国·乡土重建》，生活·读书·新知三联书店2021年版，第82页）。在中国社会中，同乡关系和同乡情谊扮演着重要的作用。中国共产党是在中国社会关系中运作的现代政党。在同志关系的党内关系之下还存在多层次的同乡关系，这是认识外出流动党员的重要基础。在这种地缘关系的影响下，由于同乡之中，居所相近，彼此熟悉，有助于提升流动党员的队伍凝聚力，提高流动党员的管理效率。因此，新时代的流动党员管理需要返本开新，对中国社会的运作逻辑有更深刻的认知。

三是充分认识驻外党组织和驻外办事机构在凝聚流动党员中的角色定位。同乡关系是凝聚流动党员的重要纽带，驻外党组织可以有效发挥同乡关系的纽带作用，为服务家乡发展、保护同乡合法权益提供支持。驻外流动党员党组织的建立，可以把流出地和流入地的管理工作协同起来，解决“两头管不到”的“放风筝”现象，实现“流动不流失、组织一线牵”。目前的党内法规以及规范性文件对驻外党组织的工作职责和作用的规定仍然不明确。未来如何发挥好驻外党组织的平台和纽带作用，加强对驻外办事机构党的建设工作的统筹指导，还需要进一步开展研究。

四是进一步理顺流入地和流出地党组织的管党治党责任。尽管相关政策文件明确了流入地和流出地党组织的共同管理责任，对流入地党组织做好党员日常管理提出了明确要求。但流入地党组织在实践中对外出流动党员的内涵以及作用的认识，存在强烈的属地意识，使得流入地党组织无法清楚地识别、排查流动党员的身份和数量，限制了党组织平台作用的有效发挥。当前流入地和流出地的合作大多是通过零散随机的方式搭建共建机制，缺乏对工作机制系统性和集成性的思考。所以，未来如何进一步理顺两者的管党治党责任、自上而下地在流入地建立更高站位的统筹平台，还需要在实践中进行更深入的探索。

（作者单位：中央党校（国家行政学院）党建教研部）

责任编辑：范丽君

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