中国实践参考：宜都市“双基强化、三治融合”经验成为湖北样板
近日，由中南财经政法大学国家治理学院教授、博士研究生导师、社会治理法学学科带头人、湖北法治发展战略研究院院长徐汉明教授，中南财经政法大学副校长姚莉教授、法学院院长陈柏峰教授领衔的专家团队，邵登辉讲师等参与撰写的《宜都市“双基强化、三治融合”试点情况调查报告》获湖北省法学会认可，并要求各市、州、直管市、神农架林区法学会，各研究会(院)认真学习借鉴，结合工作实际，抓好贯彻落实。以下为该调查报告全文内容：
宜都市“双基强化、三治融合”试点情况调查报告
近期，中南财经政法大学国家治理学院组织专家学者对宜都市“双基强化、三治融合”试点情况进行专题调查，形成了调查报告。
一、市域基本概况
宜都市为湖北省辖县级市，由宜昌市代管，位于湖北省西南部，东隔长江与宜昌市犹亭区、枝江市相望，东南邻松滋市，西南、正西与五峰土家族自治县、长阳土家族自治县交界，北与宜昌市点军区接壤，巴楚文化交融。素有“楚咽喉”“三峡门城”“鄂西门户”之称，具有“承东联西”的独特地理优。该市先后被冠以“全国百强县市”“国家园林城市”“全国文化先进县市”“全国科技进步先进县市”“中国民间故事之乡”“全国投资潜力百强县市”“全国绿色发展百强县市”“全国科技创新百强县市”“全国新型城镇化质量百强县市”“全国工业百强县市”“全国创新型县市”等 12 个称号。誉满全球的“宜红茶”早在百年前就远销俄罗斯、欧陆英伦国家;经济发展始终走在全省县域前列，成为县域经济高质量发展的排头兵;城乡融合发展、基层治理、平安建设基础好，乡风民风朴实，文化建设步入全省前列。如何贯彻落实党的十九大精神，使新时代“枫桥经验”在湖北生根，提升基层社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平(以下筒称“四化”)，打造具有中部特色、承东联西特点、县(市)域治理体系和能力现代化，构建人人有责、人人尽责共建共享社会治理共同体鲜明时代特征的“宜都模式”，使之由宜都“盆景”、宜昌“园景”向湖北“全景”辐射，成为力建设更高水平“平安湖北”“法治湖北”，促进“加快湖北构建新发展格局先行区”，率先“建成支点、走在前列”的样板，中共湖北省委批准自2019 年至2021年三年为期，由省法学会牵头，省直机关单位参加，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心承担跟踪调查服务，制定《“双基强化、三治融合”基层社会治理试点方案》，即:“强化全民思想政治基础”“强化现代化信息平台和治理队伍基础”，构建“自治为基、法治为本、德治为序”的基层社会治理新模式，确定在宜都选点试验。
将《方案》印发全省，试点工作于 2019 年9月全面启动。中共宜昌市委市政府在宜昌举行试点启动工作动员大会，时任省委常委、政法委书记罗永纲，省委常委、宜昌市委书记周霁，省法学会会长傅德辉出席动员会，并分别讲话进行部署指导。根据《方案》，组成试点工作领导小组，时任宜都市委书记罗联峰担任组长，市委、人大政府、政协、政法委领导班子及公检法、组织人事、民政、财税、发改委等相关职能部分参与试点专班，按照定任务、定责任、定目标、定进度、定质量标准的“五定”要求，承担共建共治共享社会治理格局、打造“宜都模式”的相关主业主责。试点工作历时 3年，经抽样调查和检查，《方案》各项任务圆满完成，试点工作取得明显成效，形成了可复制可推广的“双基强化、三治融合”的“宜都模式”。
二、试点初步成效
1、基本形成共建共治共享的基层社会治理新格局。自2019年以来，宜都市学习借鉴新时代“枫桥经验”，坚持党建引领，坚持以人民为中心，强化全民思想政治基础、强化现代化信息平台和治理队伍基础，文明赋能“自治为基、法治为本、德治为序”基层社会治理，初步形成了人人有责、人人尽责、共建共治共享的基层社会治理新格局，2019 年，民政部发文确认 31 个单位为“全国社区治理和服务创新实验区”，宜都市名列其中;在农业农村部较新发布的“全国乡村治理体系建设首批试点单位中，宜都市与湖北其他 5个县级市位列其中;《2022 中国县域经济百强研究》报告，宜都连续 7年进入百强县，由 2016 年位列第87位晋升至2022 年第 68 位，7年提升19个档位;2022年赛迪顾问治理能力百强县报告发布，宜都位列第 34 位，居湖北省进入 7个县级市之首位。
2、促进了市域经济高质量发展。应对新冠肺炎疫情三年之战，给湖北乃至全国经济持续健康发展带来严峻挑战。宜都市委领导全市人民把社会治理创新释放的活力转化为经济高质量发展的动力资源。据统计，2022 年地区生产总值突破 900 亿元、增长8%，增幅高于省、宜昌市平均水平，总量稳居全省前列、宜昌第一;完成地方一般公共预算收入 22.5 亿元，可比增长21.1%，税占比达到83.1%;全国百强排名前进至第 68 位，跻身中部百强第 12 位;《光明日报》竞争力智库发布《中国城市基本现代化监测报告 2022》评价成果，“2022 中国县级市基本现代化指数前 100名”中宜都市位列第 64 位，同时入选“2022 中国高质量推进基本现代化典型城市”。
3、政府高效率管理水平明显提升。宜昌市委市政府在试点工作中，充分释放“职责明确、依法行政的政府治理体系”的优势效能。以建设共富共美现代化新宜都为目标，2022 年，有 8项改革事项入选全省先行区创建试点，试点数量全省第一;“探索缩小施工图审查范围”的经验被全省政府高效率管理典型复制推广。持续优化法治化营商环境，有 13 个改革事项入选湖北省优化营商环境改革先行区创建名单，连续两年获评全省优化营商环境评价先进地区;对 2021 年以前制定行政规范性文件进行了全面清理，公布继续施行 22 件、继续施行但应当修改 6件、废止或宣布失效 14 件，为“双基强化、三治融合”改革提供了政府主导、行政规范依据与“减负松绑”、坚持依法治理、系统治理、综合治理、源头治理提供了保障。
4、夯实社会和谐、平安建设的社会基础。基层政权建设方面，强化乡镇街道、基层政府行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设的“五个能力”建设。基层群众性自治组织建设方面，大力实施“法治为本、德润民心”的基础工程，以规范化建设、自治机制、组织动员能力、优化服格局、细化实化法治建设与思想道德建设为中心环节，着力加强以党建为引领的村 (居) 委员会组织建设，以打造“磁铁支部”为基点，为自治法治德治融合提供政治保证，加快提升基层治理体系和能力现代化。综治中心建设方面，推动市域社会治理现代化试点和市乡村三级综治中心规范化建设工作。维护社会稳定、平安建设方面，公检法机关仅仅依靠人民群众支持，依法严厉惩治严重刑事犯罪;突发事件应对机制不断建立健全，推动《宜都市突发事件总体应急预案》修订完善。2022 年刑事案件与治安案件与 2018 年基本持平;155个村(居) 调解组织覆盖率 100%，2022 年受理调解矛盾纠纷2837，比2018 年2411件上升17.67%;基层社区调解与化解邻里纠纷，矛盾纠纷不出村的村 (组) 65 个，占全市村(组)42 %;三年来未发生重大突发事件;2022 年缠访缠诉案件为9件，比2018 年下降 47.1%;进京访进省访大幅下降健全社会矛盾化解机制方面，扎实开展“我为群众办实事”建立健全信访“局长包案”机制，推动解决各类信访案件实质化解决，案件处理实效明显提升。“五无社区 (无邪、毒、黑、腐赌)”81 个，占 52%，人民群众对平安建设的满意度达到99.45%。
5、保障人民群众高品质生活显著提升。一方面，试点把提升人民群众高品质生活作为检验成效的标准，不断满足人民群众对民主、法治、公平、安全、环境新要求新期待，把社会和谐平安建设、法治保障作为公共品服务当作“法福利”，使之更高效率更加均等地提供“法福利”保障。另一方面，不断满足人民群众对物质财富的需求。据统计，2022 年宜都人均 GDP 高达20余万元，进入全国前五，居于湖北省首位;城镇居民人均可支配收入 47942 元，农村居民人均可支配收入 28286 元，分别增长7.7%、8.6%，城乡居民对改革与发展成果的获得感幸福感安全感显著提升;2022 年宜都入选中宣部全面建成小康社会“百城千县万村”推介名单，入选“2022 中国最具幸福感城市”候选名单。
6、助力对外更高水平开放的成效显著提升。试点启动之后，正值应对新冠疫情与经济高质量发展、平安建设及试点工作四重压力，市委市政府将贯彻落实中央关于双循环战略与推进基层治理体系有机结合，以“治理”成效为对外更高水平开放注入强大活力，构筑高水平对外开放新高地，在“走出去”“引进来”的过程中打好“外资、外贸、外联、外包”整体战，2022 年进出口总额达到 55.4 亿元，同比增长 35%。
三、试点主要做法
(一) 夯实基层党建基础，筑牢基层治理堡垒
充分发挥党组织“总揽全局、协调各方”的核心引领作用，把党的政治优势、理论优势、制度优势、密切联系群众优势转化为社会治理的强大效能，转化为基层社会治理中各主体共同的实践价值理念和公共精神，加速引领自治、法治、德治在融合中焕发“乘数效应”。其主要做法是:
1、党建引领强化治理责任。创新把党的领导落实到社会治理各方面全过程的新途径，制定《宜都市党建引领加强基层社会治理工作任务清单》，增强基层组织在社会治理中的政治领导力、思想引领力和社会号召力。深化街道管理体制改革，9 个市直部门向陆城街道下放事权 200 项，成立街道“大工委”和社区“大党委”，市委书记担任陆城街道“大工委”第一书记，市委常委人大、政协主要负责人担任 11 个城市社区“大党委”第一书记健全完善以党组织为核心，政府职能部门、群团组织、辖区单位、社会组织、党员群众等“一核多元”的社会治理体系。
2、组织建强催生治理动力。实施基层党建整市推进和党组织、党员“双指数”管理，以“筑堡工程”为统领，融合开展“五强书记”(党性强、服务强、带富强、理事强、自律强)领航、“磁铁支部”凝心、乡村振兴聚力三大行动;推广水桥村“磁铁支部”做法，集中整顿“软弱涣散”党组织，培育“磁铁支部”100个、“五强书记”100 名。“磁铁支部”典型经验被《人民日报》、新华社和央视《新闻联播》等主流媒体多次推介。按照“发展到哪里、群众需要在哪里、支部就建在哪里”的原则，优化组织设置，解决治理难题，组建联村党委、片区党委和旅游区党委，夯实基层社会治理“红色”根基。
3、网格支部延伸治理末梢。按照“支部建在网格上”的思路，在全市成立“网格支部”494 个，推动党的力量和资源下沉，延伸治理末梢。建立网格共治微阵地，在农村集中居住点建设“支部微家”312 个，在城市小区建设“家十驿站”56个“红色物业”10个。注重党员干部示范引领作用，开展“双报到、双服务、双报告、双考核”活动，推动全市 98 家企事业单位党组织到社区报到，6886 名党员干部下沉到185 个小区认岗领责，建立小区“大支部”168 个，包联 891个楼栋，组建楼栋党小组 707 个，党员常态化参与网格支部活动，提升网格治理活力。
(二)夯实群众自治基础，激活基层治理动能
通过构建特色自治制度、建立多元融合平台、培育自治共治组织，探索基层社会治理中实现自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的自治路径，激活基层治理动能。
1、特色制度提升自治能力。全市 155 个(社区)结合实际修订完善村规民约 (居民公约)，实行积分管理，对全市 11 万余户家庭建立文明诚信档案，将文明守礼、诚实守信、遵纪守法等行为终身记录应用。实施“百千万”文明诚信家庭培育工程(在全市各村和社区层面培育 10000 个文明诚信户，在各乡镇街道层面推出 1000 个示范户，在市级层面选树 100 个标兵户)2020 年来，市级表彰文明诚信标兵家庭 332 户，市乡村三级文明诚信家庭达 9249户。建立市乡村三级联合激励约束机制，24个村将积分与集体股份制分红挂钩，131 个村居落实服务优先优惠、各级评优表彰、爱心超市物品兑换等 12 项受益优待和6项受限措施，让守信者受益，让失信者受限，使村规民约 (居民公约)成为务实管用“小宪法”。宜都家庭文明诚信档案建设经验被宜昌市作为特色项目，2022 年全宜昌市推广。宜都家庭文明诚信档案和诚信积分制先后被《新闻联播》《学习强国》《光明 日报》及中新网等主流媒体宣传报道。
2、融合平台健全自治机制。完善村 居)务监督委员会运行和村 (居) 议事协调制度，形成“民事民提、民事民议、民事民决、民事民评”的自治机制。在“家十驿站”和“支部微家”实施“支部书记十居民组长十网格员十志愿服务十驻格警务”“五岗一体”末梢治理，实行每天一人值班、每周一次碰头、每月一次活动工作机制，负责政策解读宣传、矛盾纠纷化解、社情民意分析和为民代办服务等工作，把温暖的公共服务送到群众心坎上。在城市小区，推行“政府主动协调、建设单位主动作为物业企业主动服务、小区业主主动参与、推动物业服务管理标准化”“四主一化”物业管理，对 43 家物业服务企业开展信用评价，实施公益物业三年计划，探索开展自助物业和托管物业。搭建社区、业委会、物业公司三方协商议事平台，协调处理物业管理相关问题，实现需求在一线回应、问题在一线解决、服务在一线落地。
3、“三社联动”用活社会组织。不断推动社区、社会组织、专业社工“三社联动”，培育和发展社工组织、行业商会、志愿服务队伍等公益性、服务性、互助性社会组织参与社会治理，为群众参与基层自治提供组织保障。建成市社会组织得化中心，8家社会组织入驻开展社会服务，组建乡贤理事会、红白理事会道德评议会、禁赌禁毒会、志愿服务队等多类社会组织，全市社会组织达到 593 家，形成人人有责、人人尽责、人人享有的治理局面。东风社区 123 名老党员、老干部、老模范组成乡贤理事会，用老百姓的“法”，平老百姓的“事”，实现“矛盾纠纷不上访、群众找法不跑腿、基层治理不绕夸”良好局面。王家镇积极培育以驻村干部、村组干部、老党员和部分村民组成的“飞鸟”志愿服务队，有效解决了偏远山区群众收发快递的难题。市冬泳协会自发投入 5万多元购买 60 多套救生设备，常年在长江、清江岸边开展义务巡逻宣传和紧急救援，救起落水群众 20 多人。
(三)夯实法治惠民基础，强化基层治理保障
大力弘扬良法善治的法治精神，紧紧围绕法治惠民，健全公共法律服务体系、筑牢立体治安防控体系、加强法治文化建设，构建了具有宜都特色的全域法治实施配套体系。
1、公共法律服务普惠基层群众。完善市乡村三级公共法律服务体系，实行“一村一警(辅)”“一村一法律顾问”“一村一法治主任”制度，统筹村《社区) 治保会、社区民警和司法所干警队伍资源，承担矛盾纠纷调解、法制宣传和为重大决策提供法律意见等专业工作。全市各法治村(社区) 主任自上任以来，共开展各类法治讲座、专题辅导 150 余场次，干部群众受教育人数达到 50000 余人;协助开展矛盾纠纷排查 200 起，化解重大疑难纠纷 11起，帮助申请法律援助 9件，为群众挽回经济损失 20万元，在干群之间搭建了一座“连心桥”。建立市乡村三级“法学法律工作者之家”，发展会员 632 人、团体会员5个，建立健全“重心下移、力量下沉”的法律服务工作机制，实现“只要有群众的地方，就有法学会的声音，就有法学会的工作覆盖”，让每一名群众都能享受到家门口的法律服务。
2、立体治安防控保障公共安全。按照“1十5 N”工作思路，规范市乡村三级综治《网格) 中心，实体化建设、实战化运行，实现综治协调、网格管理、法律服务、矛盾调处、信访办理、应急指挥等工作统筹，让群众反映诉求、解决矛盾“只跑一地，只进一门”。建立“情指勤舆”一体化运行机制，实现信息联网、矛盾联调、治安联防、平安联创。推行“1 N”务模式，在闹市街头和偏远山区分别设立“密防快”警务服务站村级中心警务站，增强治安防控力量。建立“警格对接”机制，引导社会力量和公众参与治安防控，形成警民联防、专群结合的立体化社会治安防控体系。组建“联合专业调解委员会”，融合专职调解员和相关领域专家推动形成“1 6”多元协调共治模式，实现“专业的问题专家管、大家的事情大家判”。建成“宜都市心理健康服务及指导中心”及分中心，在 124 个村 (社区)和 42 所学校建立心理咨询室，筑牢社会治理现代化“心防工程”。
3、法治文化建设增强全民信仰。实施“法安天下、德润人心”宜都工程，制定出台《全面推进法治宜都建设实施意见》《法治宜都建设总体规划》和三年行动计划，积极推动市乡村法治文化建设。创新法治教育方式，聚焦关键少数，实行领导干部任前考法和任中述法制度，养成领导干部在法治轨道上用权习惯。坚持特色化培育，打造“崇法善治”文化、“一十百千”工程、“党定向、法安村、文润家”等法治创建品牌，提升法治文化渗透力和感召力。全市先后涌现出3个“全国民主法治示范村”和11个省级法治文化示范点，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的浓厚氛围初步形成。
(四) 夯实德治润化基础，凝聚基层治理合力
充分发挥德治对基层群众内化于心、外化于形的润化作用，不断凝聚基层治理合力。
1、教育示范推动育德于心。开设市乡村三级“道德与法治”讲堂，把习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想、社会主义核心价值观和中华优秀传统文化等作为基本内容，组建道德法治宣讲团，通过定期宣讲提升群众思想政治和道德法治素质，引导群众听党话、感党恩、跟党走。定期开展道德模范评选，建立道德模范关爱礼遇机制，为道德模范提供节庆礼遇、道德信贷等“五项礼遇”和生产生活、教育医疗等“八项帮扶”每年高规格举办道德模范致礼活动，将道德模范宣传融入公益广告、城市景观，被评为“中国好人”的道德模范 7名，“荆楚楷模”11名，全市涌现“模典型”243名。
2、文明实践推动成德于行。推进市乡村三级新时代文明实践阵地、活动全覆盖，精准对接群众需求，形成“六圈四节四带”(“宜教、便民、文体、科技、卫健、法律”六个志愿服务圈，“春和风尚节、夏韵艺术节、秋思读书节、冬艺健身节”四季文化节，“邻苏风华”“福美乡韵”“百里花红”“绿色生活”四条新文明示范带) 工作路径。开展最美志愿者评选活动，全市志愿服务队达到 455 个，注册志愿者达9 万人，开展新时代文明实践活动 14000 多场次，以先进文化引领群众、美化乡风。开展文明创建活动，创成全国文明城市、全国卫生城市，表彰“十星”级文明户3 万多户，厚植社会治理的道德底蕴。2020 年元月，宜都普通市民礼让消防车“45 度让路法”在人民网、中央电视台相继播出，阅读量达 1亿人次。
3、家风传承推动弘德于常。立足地域特色，以“围炉夜话新家风”为主题，提炼出“勤、孝、净、诚、和”“五美文化”开展“家谱传福、家训积福、家规惜福、家颜亮福”“四福”新家风活动。五眼泉镇出台 5条礼遇“五美之星”政策，评选出镇村级“五美之星”983 名，征集家训 131 条，连续举办三届家风文化节，出版《时光深处好家风》《五美德耀五眼泉》等读本，发放“五美之星”惠农贷 409 万元，以家庭“小气候”温润社会“大环境”，推动新家风文化转化为治理效能，实现乡风文明程度和村民文化素养“双提升”。先后涌现响水洞、鸡头山 2个“全国文明村”和五眼泉“全国文明乡 (镇)”。
(五)夯实智慧服务基础，提升基层治理效能
加快城市大脑建设，强化数据资源采集应用，以技术手段的运用支撑基层治理队伍工作能力和效率的提升。
1、建设城市大脑。以“大全、小脑强、神经灵”为原则，加快建设“1 2 3 4”数据管理运营平台，整体铸造城市大脑数字底座，形成“数智化”支撑体系和“三融五跨”应用体系，通过开发与运维服务、组织保障与机制、标准规范与安全三大保障，服务城市治理、民生服务、产业带动和数字平安，构建起城市全生命周期管理“神经元系统”，推进治理体系和治理能力现代化。
2、强化数据连通。在城市“大脑”框架内，加强与部门“小脑”的业务数据应用对接，利用大数据手段，了解民情民意，开展社会治理分析、问题解决、决策指挥、密防快反等工作，实现“据多跑路、群众少跑腿”。深化“网格化十大数据”社会治理创新，开发“宜都一家亲”公共服务平台 (手机 APP)和基层治理智能化管理后台(PC端)，打破部门壁和信息孤岛，实现“一标三实”、户籍数据、职能部门业务数据互联互通，该平台用户已达136057人，发布信息 2.8 万余条，受理群众需求 6297 件次(其中“互助问答”3293 件次，“12345 热线”391件次)，群众满意率达 98.5%。同时主动对接疫情防控工作，开设疫情防控专栏，开通在外人员返乡自主申报入口，实现返乡人员统计及重点人员管控平台管理。
3、推进智能应用。强化数据运用，打造特色应用场景，形成车共体、雪亮工程、智慧医疗、宜都一家亲、12345 热线“情指勤舆”一体化等一大批应用平台，实现大数据应用闭环服务城市管理的车共体、雪亮工程，整合 40 多个停车场资源共享车位达 7千余个，实现分时共享，费用共摊;通过“雪亮工程”9074 个视频探头的“建联管用”，实时开展网上巡查，及时发现风险隐患，开展社会风险研判和预弊，实现“一屏观全域一网管全城”;12345 热线平台，7X24 小时实时互动和全天候在线服务，群众咨询、诉求及时解答，满意率达 99.27%。(供稿：中南财经政法大学专题调研组)
《中国实践参考》专题策划：秦前松
