解决城市治理“最后一公里”，党建引领小微空间更新有何妙招（党建引领 城市治理）
基层是党的执政之基、力量之源。习近平总书记强调，要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸。他在广州考察城市规划建设管理工作时指出，要更多采用“微改造”这种“绣花”功夫进行人居环境改善。小微公共空间是人们最易接近和最能感受到的空间场所，承载周边人群的日常生活休闲活动，处在城市公共空间系统结构的基层，关乎解决城市公共空间系统“最后一公里”的问题。因此，小微空间成为城市更新中典型的投入少但能明显提升周边人群幸福感的对象类型。把小微空间更新作为“基层治理”与“基层党建”有机结合的重要载体，通过党建引领助力小微空间多元共治，实现低成本、可持续、高质量的小微空间更新，为建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体提供动力与出路。
一党建引领小微空间更新的价值作用
（一）党建引领推动小微空间更新的价值意义。习近平总书记指出：“只有让全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从‘你和我’变成‘我们’，从‘要我做’变为‘一起做’，才能真正实现城市共治共管、共建共享。”进入共建共治共享新阶段，党建引领小微更新将促进基层治理共同体建设，即构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的多元主体共治格局。小微空间更新是基层空间治理的常见类型，往往涉及政府部门和企业单位及众多利益相关者，因此对空间管理的精细化水平与多元主体间的协作能力提出了较高要求，需要党建引领、政府负责引导多方共商共议参与更新决策和开展更新活动。党建引领小微空间更新可以把党组织总揽全局、协调发展的组织优势和党员贴近群众的基层优势发挥出来，为主体间的协同合作提供信任基础，从而建立有效链接并精准协调多方利益，健全多元主体协商机制，促进基层治理共同体的建设。
（二）党建引领推动小微空间更新的五大优势。党建引领小微空间更新具有政治引领、组织引领、规则引领、价值引领和服务引领五大功能优势。政治引领优势起到联动枢纽的作用，有助于完善优化多元主体协同治理机制，克服政府主导与自治共治的动力矛盾。组织引领优势依托党的组织体系纵向到底、横向到边、全面覆盖的优势，通过党建引领整合资源、力量和服务三项下沉，构建纵向牵引、横向互动的联动机制，克服多重党组织间的领导机制矛盾。规则引领优势通过规则制定完善参与式微更新制度，形成约束规范塑造治理信任，从而优化资源共享和配置，推动资源整合。价值引领优势通过深化价值认同来动员多方社会力量，化解组织与居民参与治理的向度矛盾，推动社区联结与治理共同体形成。服务引领通过提升不同主体内的党员服务意识和服务能力，增强基层党员的履职能力，发挥社会组织和专业团队内部党员的先锋力量，以及增强微治理的建管维力量。
（三）党建引领推动小微空间更新的作用逻辑。一是凝聚力量，内外结合。党建引领是基层治理体系的关键和主线，通过党建引领小微空间更新可以最大程度凝聚个体和团队组织。党建的内部引领通过加强党组织书记的“领头雁”作用，提升党员队伍的整体服务能力。党建的外部引领通过巩固阵地建设和战斗堡垒作用，整合各方资源并下沉至服务网格，切实助力小微空间更新。
二是强化链接，多元互助。在微更新建设中，通过行动链接发挥战斗堡垒、党员先锋模范等强能力作用，实现以强带弱、共同提升。规划团队通过专业赋能促进共治，社会组织通过服务增效培育自治，社区网格化通过共享信息促进其更新提效，社区党支部通过带领群众参与微更新促进学习互助，区党委或街道党工委通过统筹各方资源助力小微更新。多方共建、监督和互助合作，在这个过程中，协作提高共治动力与能力。
三是层级递进，共建共治。小微空间更新的共建共治共享不是一蹴而就的，而是通过分阶段、分层次的递进式参与来实现。在微更新中以党员的模范引领带动群众，如入户动员和上门宣讲等。围绕微更新事务促进多方共商共建，在互动过程中培育信任和家园情感，在相互监督制约过程中凸显居民当家做主地位。依托基层党组织间互助合作促进小微空间可持续更新，实现从打造“党建共同体”到促进“治理共同体”的形成。
党建引领小微空间的作用逻辑
二当前小微空间更新面临的主要问题
（一）资源供需不平衡。一是供给模式与更新规模不匹配。小微空间作为街头巷尾分布最广泛的公共空间类型，具有数量大、分布广、需求多样的特点，但目前主要依靠财政投入的试点型建设供给模式，往往导致僧多粥少。二是建设周期与渐进参与不匹配。居民们的想法很难通过一次性交流得到充分表达并形成结论，因此更新前期需要花大量时间引导赋能在地居民并协调其他多元主体达成共识。而当下的快速建设模式往往难以保证此类更新中居民参与的质量。三是项目功能与空间需求不匹配。需求侧使用人群多元和更新诉求多样加大了精准供给难度。供给侧存在诸多影响因素，如更新项目一般受财政计划和进度管理的影响，属地政府掌握着专业规划团队服务经费和评价评奖等资源。这就导致规划团队开展服务时，往往容易投入到“政府所急”而非“群众所需”的项目中。四是更新保障及其可持续性不够。目前，大部分小微更新项目以自上而下的试点推动型为主，缺乏自下而上的积极主动更新意识，在地自主更新原动力不足。同时还存在重建设轻管理，对政府依赖性过大，导致资金来源有限后期管维质量难以保证等问题。
（二）多元协作不通畅。一是多元主体参与各有困境障碍。小微空间更新多元主体以社区、地方管理部门、专业规划团队与其他相关企事业单位等为主。其中，社区常面临党员积极群众冷淡，有需求但缺乏资金、人力、技术更新资源等问题；地方政府常面临小微空间产权复杂，多方利益难协调以及建管维资金压力大等情况；专业规划团队常面临小空间多需求难平衡，预算有限以及公众参与动员引导不够等挑战；企事业单位则因缺乏有效政策激励，面临行动力弱、参与性不强以及运营管理权责缺失等困难。二是协商联动机制不完善。多元主体容易因为缺乏有效的联动枢纽和会商协作机制保障，导致信息传递不畅、意见交流不足从而难以达成共识。三是协作模式动态适应性不强。随着时间推移，多元主体类型及其本身的需求都可能发生变化。以政府为主导的一次性更新改造机制并不能适应这些要素的动态变化。四是协同效率低且环节程序化不够。目前很多小微空间更新动力依赖外部为主，且专业化更新协作分工不足，导致整体协作效率低，全过程协商程序化不够，特别是前期策划协商和后期反馈评估很容易流于形式甚至被忽视。
（三）在地参与不充分。一是在地居民参与意识不够。居民常将小微空间更新看成是一种自上而下的政府建设管理行为，认为“公家的事”应由政府包揽，导致决策过程中公众参与度不足。二是参与深度和广度不够。根据公众参与阶梯理论，公众参与深度或层次需要通过阶段性持续的递进引导培育而来，并不是一次性的微更新建设行为就能达到的。同时公众参与广度受宣传方式、参与路径及其辅助技术等影响较大。三是可能存在信息覆盖盲区和信息不对称，表现为小微空间更新宣传未能实现每家每户全覆盖，更新多元主体之间因缺乏健全的沟通机制，导致信息共享交流不充分。
三党建引领小微空间更新的路径探索
2020年上海市率先提出参与式社区规划制度，聚焦的领域包括社区环境改造、公共空间功能优化等，提倡社区规划与社区治理进行双向赋能，通过党建引领推进社区空间治理，打造共建共治共享的社区生活共同体。2022年北京市发布《小微公共空间一体化城市设计典型案例实施导则》，提倡党建引领与规划先行。同年9月，《上海参与式社区规划导则》发布，以社区微更新为代表的参与式治理取得了积极成效。2023年《重庆市城市小微公共空间更新指南（试行）》发布，鼓励从发现和识别身边的小微空间入手，引导多方共创、共建、共享宜居家园。以上导则或指南中涉及到的小微空间类型多样且位置覆盖城区、街区和社区。实践操作中，由于所在区位及其用地功能的不同，小微空间除了社区型还有街区型、开发园区型等产权更多样、管理更复杂的细分类型。本文结合自身社区规划师团队相关的社区型和共建单位虹梅路街道的开发园区型小微空间的更新实践，分别探索党建引领不同多元主体的微更新实践路径。
（一）专业赋能型路径探索——以社区参与式微更新实践为例。上海各区主要依托社区规划师制度开展规划建设工作，通过党建引领与专业赋能改善社区财、物、人等更新资源少、集体共商共治难和在地参与性弱等难题，取得了一定的成效。
一是发挥党政功能，引入专业智力资源，从营空间到促治理。自2018年起，杨浦区通过区校合作方式建立常态化的社区规划师制度。这是杨浦区积极践行人民城市重要理念，不断建设完善“三师三顾问”（社区政工师、规划师、健康师和社区党建顾问、治理顾问、法律顾问）党建品牌的重要举措。2022年，社区规划师们全过程参与了杨浦区19个党建微花园的规划建设工作。
辽源花苑党建微花园更新活动
本团队社区规划师所在党支部助力江浦路街道的党建微花园建设，将参与式规划理念融入建设全过程。通过重过程、共营造与组队伍、促共建，充分挖潜种植达人并发展园艺爱好者，促进社区微花园志愿者队伍成立。2023年，社区规划师积极参与谋划杨浦区各街道“15分钟社区生活圈”行动方案，其中江浦路街道从街区到片区到社区，举办了四片四场居民座谈会，邀请各社区两委代表共找空间资源与需求，实现全域覆盖与全员参与。通过多层次党建引领专业力量下沉，以政—社—企党建联建、组建社企志愿服务队和创新公众参与方法等形式赋能社区空间治理。
江浦路街道“15分钟社区生活圈”共绘蓝图公众参与活动
二是依托更新项目，完善多元协商机制，从经验式到模式化。在静安区美丽家园和美丽街区的更新实践中，面向小区公共空间整体更新采用的是全过程参与式模式，包括“三会一代理”（决策听证会、政务评议会、矛盾协调会和一个群众事务代理制度）和“1 5 X”组织机制（1名党支部书记，5类负责人如社区民警、业委会主任、居委会主任、物业负责人、群众和会单位负责人，X名党员志愿者、驻区单位负责人和社区楼组长等）；面向街巷空间的一体化更新模式则包括“1 2 3 X”全方位组织机制（1是以党建引领和政府牵头为主导，2是以规划实施团队和运营管理团队为触媒，3是企事业单位、小区业委会和相关产权人，X是多个商铺经营者），以及“六会一平台”全过程会商机制。“六会”即针对微更新项目六大环节形成立项评审会、决策听证会、矛盾协调会、实施推进会、验收评估会和运维商议会。通过一个街区更新议事平台链接多部门和多主体，保障及时有效的多环节会商沟通。传导机制上形成以社区规划师为纽带的共同治理闭环，从而有效协调和平衡自上而下的要求和自下而上的诉求。
三是通过党建联建，赋能培力在地居民，从弱参与到强共治。通过街—社—企三方党支部联动，完善三联三共的共治机制内容，包括花园景观共建、广场活动共商、适老景观共创等三大社区共建共治内容，以及主题党建活动联办、适老服务活动联组和特色党建资源联享等三大党建联建内容，促进家门口小微空间自主更新与社区自治共治能力拔节共长。本社区规划师团队自与五环居民区党总支共建以来，持续发挥社企志愿服务队伍力量，如助力建信小区出入口景墙微更新行动——居委和小区自筹经费，社区能人与规划师党员一起积极开展专业设计、上墙打样、配色把控以及组织共绘等活动。企社集体共创的一尺画廊展示栏成为该社区精神文明的新阵地。
建信小区出入口更新活动
（二）平台协同型路径探索——以多元协同式微更新实践为例。虹梅路街道地处漕河泾开发区核心区，街道常住人口共有3.64万人，企业员工却有20万之多，具有明显的产业社区特征且常住人口老龄化趋势明显。以其为代表的园区型小微空间更新主体以企业单位和社会组织为主，各方资源开放共享协调难、多元主体自发协作少以及社会力量参与动力弱。通过党建引领小微更新行动，有效引导企业积极参与，促进园—社融合共建共享。
一是建立枢纽平台，依托公益项目整合多方资源。虹梅庭是虹梅路街道党工委牵头并指导的“党建引领、企社协同、多元参与、融合发展”的枢纽型社会组织。通过鼓励企社之间进行党建联盟，以虹梅庭平台为枢纽形成了区域党建工作联盟，以党建为引领加强社区、园区资源链接与整合，以及孵化社会组织。探索出“企业主动参与——公益项目运作——社区服务落地”良性机制，创新性地提出“园区企业 居民小区 公益项目”的公益服务模式。如，搭建微更新平台，发布“社区美妆”活动，发布问卷、公示方案、招募企事业单位和社区志愿者以及组织集体公益行动等。在邹家宅基础设施和生态环境改造项目中，虹梅庭邀请空间规划师为邹家宅谋划更新蓝图并通过平台发布墙绘公益活动，征集到来自星巴克华东区总部和华鑫置业两家漕河泾开发区企业的40多名志愿者，与居住地居民和外来租户一起担当“临时粉刷工”，共同进行了一次墙面“美妆”的社区环境改造活动。
虹梅路街道党建联建活动
二是面向街区共治，完善多元更新协作互动机制。通过党建引领调动园区企业、社区居民等多方力量共同参与辖区内街区治理，并完善更新联商多元互动制度。如虹梅庭针对如何打造街道微空间文化设施IP形象，由街道党建引领下辖区内网游公司“米哈游”“莉莉丝”与公共基础设施进行跨次元融合，打造一批游戏IP元素休闲长椅，合力建设特色创意园区。桂林路街道的沃尔玛商场和诚达创意园区通过“园区—街区”联商协作，打破原有围墙或隔断物实现街区一体化更新。此外，虹梅路街道还与同济大学通过校社协同资源联享，建立长期合作实习基地，推动党建引领微空间共治共建的深入合作，实现微更新教学、规划和治理的三合一创新。
三是结合线下线上，通过联办共创提高社会参与。线下互动方面，在虹梅庭的组织安排下，近5年共累计举办了600余场“彩虹公益”志愿服务和慈善公益活动，其中包括不少对小微空间场地的更新利用与共建共治活动。线上互动方面，通过“虹梅庭”微信公众号、B站、抖音号等新媒体，发布小微空间试点提案征集令或共建活动信息，吸引企业员工与其他相关单位共同参与。同时，还引导企业将部分团建共建转化为具体小微更新的慈善公益和志愿服务项目，在体现企业社会责任感同时提升团队精神风貌。社企双方通力协作，由此形成广泛良好的社会参与基础，促进多元主体价值共创。
四党建引领小微空间的共建共治机制措施
实践中党建引领小微空间更新治理仍存在操作实践掣肘和现实制约，主要受传统行政的“条块分割”、党政功能和社会参与之间的强弱关系，以及城市社区治理“三化”建设要求等综合影响，往往表现为：一是容易悬浮化走形式，导致党务与业务工作融合不够且党建特色不突出；二是容易包办化弱参与，陷入“责任陷阱”，加重基层党组织负担；三是容易内卷化重结果，忽视过程，削弱治理效能。因此，有必要结合不同小微空间类型细分的经验做法，尽可能总结提炼出较为全面系统、面向实际操作的党建引领不同微更新类型的具体机制与措施。
（一）专业赋能型共建共治机制——以参与式规划为特色，社区规划师制度为纽带
党建引领下的专业赋能型治理模式依赖于属地政府与专业规划团队的充分合作，为社区型小微空间更新提供专业化的参与式的更新服务，促进家园共建共治。通过政府联结专业规划团队，建立社区规划师制度，完善结对服务和技术指导等相关工作权责规则。并以社区规划师制度为纽带，发挥专业团队中的党员先锋力量，提供层级下沉专业服务，做到向上反馈居民痛点需求，向下传导有利政策并鼓励引导社区，以此实现自主微更新。与此同时，在党委领导下和主管部门指导下，从政策层面到技术层面不断完善小微空间治理标准。在街道党工委引导下，协同各条块部门从全局到一域谋划小微空间更新网络。在社区党总支、网格块长和楼栋党小组的支持下，从规划到实施促进小微空间更新共建共享，以实现在公共空间、公共生活和公共事务等三个层面的多维共享高效赋能。此外，通过进一步调动基层各方党组织和更多党员的积极性凝聚赋能，培育互助型更新志愿力量，有效促进跨学科综合型专业共治力量形成，也为专业力量常态化参与政府决策和基层治理创造良好协同环境。
专业赋能型共建共治机制
(二）平台协同型共建共治机制——以协同式治理为特色，党群互联网平台为枢纽
平台协同型治理模式厚植区域党建，形成“街道党（工）委—社区党总支—党支部”的党建引领模式，通过党建枢纽平台引领多元主体共建，创建企业党建基地。如通过网格化管理工作机制构建“500米党群服务圈”和多级贯通的特色阵地（更新服务部门或更新服务枢纽/驿站），从而形成以街道党建为引领，以居民区、园区企业为单元，多层次、立体式、全方位的阵地网络覆盖辖区。该机制依托园区党建工作，协调解决街区开放共享与园区统一管理的矛盾，改善园区和社区的关系并平衡两者需求资源，促进互助互惠。发挥平台枢纽作用统筹园区、社区各种资源赋能小微空间更新，建立园区微更新公益基金或协助社区购买服务资源等来促进协同共治。在此模式下，需注重资源的有效流动和精准供给，避免上宽下窄的供给管理，加强基础组织或微更新管理末梢的建设，将人、财、物等资源配给和更新业务指导考核捆绑一起。借助互联网专业平台优势，通过网络平台或微信公众号等提高微更新的公众参与度和信息共享面，引入新技术、加强特色宣传，增强线上公众参与微更新全过程的互动体验，如“发现小微”“共创小微”和“相约小微”等。以此发挥枢纽型微更新平台的辐射范围和服务能力，提高对小微空间的供需精准、调配统筹能力。
平台协同型共建共治机制
（三）四联增效措施
（1）资源联享，汇集民意达成共识。一是信息资源联享，党建引领通过基层治理体系机制汇集民情民意，促进小微更新的有效决策。通过搭建共享平台及时发布小微空间更新机会清单或组织更新竞赛活动，吸引更多人士、专业力量和社会企业等加入。二是空间资源联享，党建引领促进多元主体消除隔阂走到一起，通过打破围墙、边界共享等方式促进小微空间开放共享。三是资金资源联享，统筹多方可用资金，实现资金互助或成立微更新基金并完善资金管理使用制度。四是人力资源联享，通过吹哨报到机制和鼓励党员“双报到双服务”等措施助力小微空间建设管维。通过建设党建微阵地、公益微更新活动品牌等形式，最大程度汇聚基层各方党组织和更多党员加入。
（2）更新联商，完善参与互动机制。一是以家园共享为理念，完善公众参与机制。发挥党建引领的动员作用，建立从引导、赋能、互动到持续的递进式参与循环模式。依托微更新议事平台，结合微更新全流程完善立项评审会、决策听证会、政务评议会、矛盾协调会、实施推进会、验收评估会以及运维商议会。增加同心缘党群议事会、家园更新协商会、群众事务代理制度、互助合作和监督制约制度等促进党群互动。二是以价值共创为目标，完善多元互动机制。通过党建引领搭建多元主体协商沟通平台枢纽，成立党建协调委员会。鼓励多元主体通过平台线上线下活动，积极参与微更新全过程包括立项发起、资金筹集、诉求表达、方案共创、实施建设、使用规则以及后期管维等环节，促进小微更新价值最大化。此外，还可引入新技术促进公众实时评价可视化，提高建管维信息透明度，促进微空间治理运转最优化。
（3）活动联办，实现共建共治共享。一是睦邻共创活动，结合小微空间更新流程特点，策划多环节行动，统筹多主体实现共建共治共享如共绘蓝图、共筹名称、共书家园、共商公约等；二是文化娱乐活动，结合小微空间的实际条件，通过党建带群建，组织各类趣味体验式活动，比如电影小剧场、跳蚤集市、共享停车位等；三是志愿互助活动，围绕小微更新项目类型，策划特色志愿互助活动，比如社区微花园共建、景墙共绘以及微更新教学实践课程等；四是组织生活活动，共建联建双方可以就小微空间的建管维，开展经验交流或结合小微空间特点、策划多主题党日活动等。
（4）服务联动，组建志愿服务联盟。一是以微更新项目带动志愿服务，专业力量下沉，协助在地居民开展自下而上的家门口美化项目，通过设计出图、自筹资金和党群协力共同推动小微更新。二是组建联合志愿服务队，发挥共建单位各自的党员专长，针对小微空间更新的运维，建立常态化志愿服务。以党建引领不断吸纳能人和积极分子，增强队伍服务能力，打造相互融合、相互促进的“党群共同体”。三是形成契约化微空间治理党建联盟，以“共商、共创、共建、共享、共赢”为原则，开展各具特色的微试点联创工作，促进区域微更新服务一体化联建，打造党建共建联建的微生态圈。
五结 语
进入存量时代，小微空间不仅成为弥补高密度城市公共空间不足的重要手段，还与城市剩余空间优化、基层治理现代化等紧密相关。通过党建引领发挥小微空间的基层治理能力，调节街区氛围，培育公共精神，同时可引导社会资本助力共同体的建设。本文提出的小微空间更新两类机制，如以社区为代表的专业赋能型微更新机制，突出参与式规划特色和社区规划师纽带作用，结合实践探索出专业服务党建项目化、小微空间阵地化和联动党建枢纽化等做法。以园区为代表的平台协同型微更新机制，突出协同式治理特色和党群互联网平台枢纽作用，结合实践探索出微更新课堂化、公益活动化和专业品牌化等做法。通过党建引领统筹社区、园区、专业团队和政府等多方力量，从整合增效、链接行动和培力赋能三方面有效推进多方共建共治。但仍需在实践中进一步强化、深化和优化党建引领。
强化全方位、多层次的党建引领整合增效作用。加强党建引领小微空间更新的整体谋划与品牌化，整合党组织的资源力量，加强枢纽联动提高党建联盟合力效率。促进党建引领小微空间管理支点化，聚点成网构筑城市公共空间治理系统网格，实现小微空间网格化治理。多举措、全方位发挥基层党员先锋模范作用，带动群创共建，推进微更新志愿服务常态化。
深化全流程、多环节的党建引领多元共治机制。构建环节完整、动态灵活的协商程序和联动机制，发挥弹性契约作用，善用柔性引导促进小微空间共建共治共享。完善全流程建管维用规则和激励机制，促进小微空间增容成网扩大服务辐射效应。推动党建引领多专业嵌入多环节，充分下沉服务集成实现合力赋能。
优化全过程、多样化的党建引领公众参与方法。策划全过程公众参与活动，通过双向赋能和陪伴式引导促进小微空间协同化生产，引入新技术促进公众参与微更新零距离。通过线上线下融合提高参与广度和深度，推广数字化参与工具让公众参与更便捷高效，让参与反馈更及时可视。
（原文刊载于《上海党史与党建》2024年第3期，原标题为《党建引领小微公共空间更新的机制与路径研究》。作者刘文波系高级工程师，上海同济城市规划设计研究院有限公司副总工程师；奚婷霞系上海同济城市规划设计研究院有限公司城市设计研究院城景所副总工；高嘉系上海同济城市规划设计研究院有限公司城市设计研究院城景所规划师）
（来源：《上海党史与党建》2024年第3期）
